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RISIKO MANAGER 04.2018

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14 RISIKO MANAGER 04|2018 Abb. 04 Instrument Vorarbeiten der EU-Institutionen für eine Covered-Bond-Richtlinie European Banking Authority (EBA) European Commission (EC) European Parliament (EP) European Central Bank (ECB) 2014 2015 EBA (2014): EBA Report on EU Covered Bond Frameworks and Capital Treatment EC (2015a): Green Paper, Building a Capital Markets Union EC (2015b): Covered Bonds in the European Union, Consultation Document 2016 ECB (2016): Covered-Bonds in the European Union - ECB contribution to the European Commission’s public consultation EBA (2016): EBA Report on Covered Bonds - Recommendations on Harmonisation of Covered Bonds Frameworks in the EU ICF (2017): Covered Bonds in the European Union: Harmonisation of legal frameworks and market behaviours 2017 EC (2017): Inception Impact Assessment, Initiative on an integrated Covered Bond Framework EP (2017): Towards a pan-European Covered Bonds Framework, European Parliament Report 2018 Gesetzesentwurf Covered-Bond-Richtlinie, geplant 2018 Q1 bis 31. Dezember 2015 einen Bericht erstellt, der Leitlinien über diese Best Practices enthält und Empfehlungen zu weiteren Schritten abgibt [vgl. ESRB 2012, Seite C 119/4]. Mittlerweile veröffentlicht die EBA seit 2015 einen jährlichen Bericht über Asset Encumbrance von Banken in der EU. »» Das Europäische Parlament (EP) und der Rat haben im Art. 503 CRR, die am 23. Juni 2013 erlassen wurde und ab 01. Januar 2014 in Kraft trat, die Kommission beauftragt, mithilfe der EBA bis zum 31. Dezember 2014 zu überprüfen, ob die die privilegierten Risikogewichte zu Eigenmittelanforderungen nach Art.129 CRR für Covered Bonds gerechtfertigt sind. »» Außerdem hat die Kommission im Grünbuch zur „Langfristfinanzierung in der europäischen Wirtschaft“ von März 2013 u. a. die Frage aufgeworfen, welche Vor- und Nachteile mit einem harmonisierten Rechtsrahmen für Covered Bonds verbunden sind und welche Elemente dazu gehören sollten [vgl. EC 2013, S. 12]. Wie bei anderen Regelungsbereichen, werden Bestrebungen nach einem EU-weiten Rahmen mit dem Wort „Harmonisierung“ kommuniziert. Der Begriff vermittelt ein offenes Ergebnis und soll Befürchtungen zerstreuen, dass bewährte nationale Regelungen oder auch Privilegien Nachteile erfahren. In Deutschland ist es insbesondere der Verband deutscher Pfandbriefbanken (vdp), der den Prozess begleitet und darauf bedacht ist, zu verhindern, dass seine Mitglieder durch rechtliche Veränderungen und deren Folgen für den deutschen Pfandbriefmarkt Schaden erleiden. Wolfgang Kälberer, vdp Brüssel, fasst diese Position zusammen: „Im Kern geht es [den Pfandbriefbanken beim Harmonisierungsprojekt] darum, das regulatorische Vorzugsregime für gedeckte Schuldverschreibungen, das in den vergangenen Jahren vielfach gestärkt worden ist, nachhaltig zu sichern“ [Kälberer 2016, S. 65]. Vorarbeiten der EU-Institutionen für eine Covered-Bond-Richtlinie Im „EBA Report on EU Covered Bond Frameworks and Capital Treatment“ werden die ersten der beiden oben genannten Aufträge abgleitet aus ESRB/12/2 und Art.

Regulierung 15 503 CRR behandelt [vgl. EBA 2014, S. 10]. Zunächst wird dort ein Überblick über die nationalen Covered Bond Regimes in der EU (plus Norwegen und Island) gegeben. Dann werden „Best Practices“ für einen robusten EU-Rechtsrahmen identifiziert ( Tab. 04). Abschließend werden Überlegungen zur Risikogewichtung von Covered Bonds für Kreditinstitute als Investoren angestellt. Die EBA-Leitlinien für Best Practices von 2014 bilden den ersten Schritt für die Erarbeitung eines EU-Rechtsrahmens für Covered Bond. Weitere Schritte durch die EU-Institutionen folgten zwischen 2015 und 2017 ( Abb. 04). Im Februar 2015 hat die Kommission ein Grünbuch „Building a Capital Markets Union“ lanciert, das die Entwicklung eines integrierten Covered-Bond-Markts als einen Baustein des Projekts Kapitalmarktunion ausruft [vgl. EC 2015a, S. 15]. Die Kommission hat erstmals im Oktober 2015 das Konsultationspapier „Covered Bonds in the European Union“ veröffentlicht, um Kommentare der Marktteilnehmer zu einem geplanten EU-Rechtsrahmen einzuholen [vgl. EC 2015b, S. 17-18]. Dabei bevorzugt sie eine EU-Richtlinie als Instrument für die Harmonisierung. Im Gegensatz zu Verordnungen, die EU-Mitgliedstaaten vollständig umsetzen müssen, ist eine Richtlinie ein Rechtsakt, in dem ein von allen EU-Mitgliedstaaten zu erreichendes Ziel festgelegt wird. Es ist jedoch Sache der einzelnen Staaten, eigene Rechtsvorschriften zur Verwirklichung dieses Ziels zu erlassen. Ein wichtiger Beitrag zur Konsultation stammt von der EZB, als größtem Investor in Covered Bonds. Sie bevorzugt mittelfristig einen EU-Rechtsrahmen, der die bisherigen nationalen Regimes einschließt, aber durch Aufnahme von zusätzlichen Anforderungen unter Art. 129 CRR bzw. Art. 52 (4) OGAW-Richtlinie zu einer Konvergenz führt. Ausgehend von einem harmonisierten Umfeld könnte dann langfristig ein neuer EU-Rechtsrahmen mit hohen Mindeststandards ins Leben gerufen werden [vgl. ECB 2016, S. 11]. Im Allgemeinen haben die Marktteilnehmer ein neues EU-Regime (sog. „29. Regime“) jedoch abgelehnt. Im „EBA Report on Covered Bonds - Recommendations on Harmonisation of Covered Bonds Frameworks in the EU“ von Dezember 2016 wurde einerseits die Erfüllung der Best Practices nach EBA in den EU-Jurisdiktionen überprüft und nach einem Ampelsystem benotet [vgl. Helaba 2017, S. 10]. Andererseits wurde ein dreistufiger Ansatz zur Harmonisierung vorgeschlagen. Die Stufen sind wie folgt beschrieben: [vgl. EBA 2016, S. 11-13] I. Entwicklung einer Covered-Bond-Richtlinie, um neue EU-Mindeststandards anstelle der aktuellen Definition in der OGAW-Richtlinie zu setzen. II. Änderungen der Anforderungen nach CRR bezogen auf die privilegierte Behandlung hinsichtlich der Risikogewichtung für die Eigenkapitalunterlegung von Banken als Investoren (läuft de facto auf Präzisierungen und Verschärfungen der Anforderungen hinaus). III. Freiwillige Konvergenz nationaler Regimes z. B. durch marktbasierte Initiativen. Die Kommission hat nach Abschluss ihrer Konsultation und Veröffentlichung des EBA-Berichts von 2016, die Beratungsgesellschaft ICF beauftragt, Kosten und Nutzen einer Harmonisierung durch die EU Abb. 05 Quelle: © ICF 2017, S. 55. Instrument Strukturelle und prudentielle Aspekte nach ICF 2017 Stufe I nach EBA 2016 Strukturelle Aspekte »» Doppelter Rückgriff »» Absonderung der Deckungsmasse »» Insolvenzferne »» Zulässige Deckungswerte »» Deckungsanforderung »» (Besondere öffentliche) Aufsicht »» Transparenzanforderungen »» Instrumente von Drittländern im Rahmen einer Auswirkungsstudie zu analysieren. Der ICF-Abschlussbericht befürwortet die These, dass eine durch die EU vorangetriebene Harmonisierung angelehnt an die EBA-Empfehlungen von 2016 einen „Mehrwert“ im Vergleich zu einer marktbasierten Initiative liefert. Begründet wird diese These aber mit schwer messbaren Argumenten wie Verbesserung des Vertrauens der Investoren [vgl. ICF 2017, S. 55]. Im Bericht wird der dreistufige Ansatz der EBA zugrunde gelegt. Für die erste und zweite Stufe werden jeweils strukturelle und prudentielle Aspekte aufgelistet und näher spezifiziert ( Abb. 05). Das Europäischen Parlament hat mit seiner Stellungnahme „Towards a pan-European covered bonds framework“ von Juli 2017 mit eigenen Ideen, vielleicht zur Überraschung der anderen EU-Institutionen, den Alternativenraum erweitert. Die bisherige ungenaue Definition von Covered Bonds in der EU-Gesetzgebung wurde als problematisch gesehen. Eine Harmonisierung sollte nicht in Form eines 29. Regimes forciert werden, sondern über ein prinzipienbasiertes Rahmenwerk als EU-Richtlinie. Marktbasierte Initiativen wie z. B. Covered Bond Label (CBL) und Stufe II nach EBA 2016 Prudentielle Aspekte »» Zulässige Deckungswerte und Zusammensetzung der Deckungsmasse »» Begrenzung der Ersatzdeckungswerte »» Grenzen für den Loan-to-Value »» Messung des Loan-to-Value und Häufigkeit der Neubewertung »» Mindestprozentsatz der Überbesicherung »» Liquiditätsanforderungen der Deckungsmasse »» Einsatz von Derivaten in der Deckungsmasse

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